美国“2011版”应急体系改革的启示

2011年东日本大地震发生后，美国政府未雨绸缪，迅即对自身的应急管理体系作了大幅改革，也被称作“2011版”美国应急管理改革。2011年3月30日，也就是东日本大地震发生19天后，美国总统奥巴马签发了《总统政策第8号指令》（以下简称PPD-8），该指令取代了《总统国土安全政策指令（HSPD-8）》，旨在应对美国面临的国内综合性国家安全问题。截至2014年7月30日，此次美国应急管理体系的结构性、系统性调整工作已基本完成，其应急管理体系的逻辑性、针对性、可控性显著增强。
　　加强准备工作成为应急管理体系改革的基本工作导向。PPD-8对美国全国准备目标、全国准备系统等做出了具体部署和安排，加强准备工作成为应急管理体系改革的基本导向，并有了明确要求和考核指标。PPD-8要求国土安全部长在指令发布后的180天内，应该向总统递交全国准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制订的全国准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了实现一个综合的、多层次的、全国的准备方法来优化资源的使用；并指出，全国准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策，为跨机构应急管理工作提供有力指导。另外，PPD-8要求国土安全部长在240天内递交全国准备系统给总统。全国准备系统是设计来帮助指导各层级、私人和非盈利部门与公众建设和维持全国准备目标中列出的能力。全国准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还规定了一种全国的方法来建设和维持准备相关，并强调在管理过程中实现闭合式、累进式的提高。
　　推进核心能力建设是此次应急管理体系改革的核心内容。美国政府把“能力”作为建构应急管理体系的一个核心内容，建设可以量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”，其中包含计划、公共信息和预警、协调等3项通用能力，还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等领域的具体能力：防范领域，包括取证与归因，情报与信息共享，封锁与中断，监控、搜索与侦测等；保护领域，包括进入控制和身份确认，网络安全情报和信息共享、封锁与中断，物理保护措施，保护项目与活动的风险管理，监控、搜索和侦测，供应链的完整和安全等；减缓领域，包括社区减灾，长期脆弱性减灾，风险和抗逆力评估，威胁和危害确认等；响应领域，包括关键交通，环境响应，健康和安全，遗体处理服务，基础设施系统，大规模人员照顾服务，大规模搜索和救援行动，现场安全和保护，操作沟通，公共和私人服务和资源，公共健康和医疗服务，情势评估等；恢复领域，包括经济恢复，健康和社会服务，住房，基础设施系统，自然和文化资源等。
　　重新审定、梳理和完善了规范性、指导性和支撑性的文件体系。一是制定完成了《全国准备目标》《全国准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径；二是重新审视了《全国响应框架》，将其分解、充实并调整为《全国预防框架》《全国保护框架》《全国减缓框架》《全国响应框架》《全国恢复框架》等5个框架，更加明确了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责，界定了在该框架领域培育相关核心能力的要求；三是新制定了《跨机构减缓计划》《跨机构响应计划》《跨机构恢复框架》等文件，以促进跨机构之间的合作和协调；四是出台和更新了一批支撑性文件，进一步审查和完善了综合准备指南的一系列文件，比如，指导如何制作应急预案的《综合准备指南101（2.0版本）》、指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》、指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件；五是对全国突发事件管理系统（NIMS）做了进一步完善和补充，在原有的《突发事件管理系统》（2008年12月版）的基础上，2011年8月发布了《全国突发事件系统中的人员资质指南》，2013年又发布了《全国突发事件管理系统情报（调查）功能导引及实战操作指南》。
　　当前，我国应在深刻总结自身问题的基础上，研究借鉴美国等国家应急管理体系改革的经验，加强应急管理的一体化、规范化、标准化、科学化建设。
　　树立“一体化”的应急管理建设目标。一体化既是应急体系规划的重要思想，也是应急体系建设的重要方向。加强应急体系一体化建设是由我国应急管理工作的性质、特点、目标和任务所决定的。应急管理的系统性特点是加强应急体系一体化建设的客观需要和现实动力，目前，美国、日本和我国台湾地区在灾害管理体系规划（应急管理体系规划）中都非常注意运用“一体化”方法促进应急体系建设；在应急体系建设中应兼顾“平战结合、平灾结合”，逐步实现国家安全体系与应急管理体系的兼容，这是应急管理工作性质和合理配置国家资源所决定的；充分考虑未来突发事件风险，须将各类重特大突发事件风险，以及当前与未来风险一体化考量，合理确定应急体系的建设规模、重点和进度；基于当前及未来一段时间我国经济社会的发展水平，来考虑我国的应急体系建设；公民、应急管理工作人员、组织机构的能力建设，都需要融入到应急体系建设中，逐步解决应急管理资源条块分割、部门分割、行业部门急于自我发展、而对应急管理体系整体考虑不足的问题。
　　把应急管理制度建设作为一项战略工程。研究加强我国突发事件管理系统的建设，既要加强应急管理制度建设，又要注意发展应急管理技术，逐步建立各应急管理阶段、各行业管理部门间、平灾、后方调度与现场指挥、军地间全国一体化的应急管理体系。应以总体国家安全观为指导，加强应急管理体制的整体设计，建立或指定中央应急管理的最高领导机构，加强应急管理体系的平灾结合、平战结合的制度设计，最大限度地整合和优化利用应急资源；研究设立“公民保护与应急救援部”，研究逐步推进应急力量的专业化和职业化，研究优化和合并安全生产监督管理、人防、地震、公安消防、民政救灾、水上救援等有关机构，构建立体化、全天候、多灾种的应急救援体系，重点加强公民保护、监测预警、综合救援服务、人民防空、志愿者队伍救援指导等执行和监督职能；加强对应急服务的研究，把应急服务作为政府社会治理与公共服务的一项重要职能，促进基本应急服务的均等化；建立国家重特大突发事件事后评估制度，以促进对预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与救援等环节的总结与回顾，也是对应急指挥与调度、突发事件响应效率和效能、关键决策、多部门协调与配合、资源整合与使用等重点工作的规范性梳理和评估；建立“战略前视”制度，对未来20—50年可能影响国内安全的人口、气候变化、恐怖袭击、核安全、信息安全等问题进行前瞻性、综合性、权威性研究，为制定国家应急管理相关政策提供有力支撑。
　　注重应急准备工作的系统研究和微观设计。需把风险分析与评估、预案制定、资源保障、培训与演练、总结改进、预案重新修订作为“应急准备能力循环”中的有效链条，以真正促进政府应急准备工作的系统优化：以科学的风险分析与评估作为制定应急预案和应急管理准备工作的前提和基础；以有效实施和支撑应急战略、规划和应急预案为目标来加强相应的资源保障体系建设；以规范化、制度化的应急管理培训工作，结合突发事件应对的实际工作，来测试应急预案；系统总结和分析应急演练、实际的突发事件应对中出现的各类问题，作为改进和重新修订应急预案和资源评量的科学依据；加快建立重特大突发事件战评制度，科学、快速总结重特大突发事件中的教训和经验；加强应急管理队伍的资质和资格建设；加快研发突发事件风险分析和评估、脆弱性分析等技术工具，确保各地、各部门、各领域应急管理工作的有效开展。