发展改革委：兼顾经济和社会效益 促进铁路持续健康发展

近期，国务院常务会通过了《中长期铁路网规划》(简称《规划》)，要求“遵循铁路发展规律，兼顾经济和社会效益，扩大铁路基础设施网络，构建与公路、水路、航空等有机衔接的综合交通运输体系，增加有效供给，提升运输服务保障能力。”

自2004版中长期铁路网规划颁布以来，我国铁路发展取得了举世瞩目的成就，我国铁路网由2003年的7.3万公里增加到2015年底的12.1万公里，特别是高速铁路从2003年405公里快速发展到2015年的1.9万公里，2004年至2015年，我国铁路基本建设投资完成超过4.8万亿元，2004版中长期铁路网规划规划全国铁路营业里程达到12万公里以上的规划目标已提前实现。铁路是国民经济的大动脉，作为调结构、稳增长、惠民生的重点领域，对扩大内需、拉动经济增长，促进经济社会发展，保障和改善民生发挥了十分重要的作用。

中长期铁路网规划作为指导国家铁路长远发展的纲领性文件，既体现了国家意志，又为今后我国铁路发展奠定了坚实的基础，意义重大。为更好地适应今后社会经济发展需要，本次中长期规划在扩大路网规模，提升保障能力方面，具有以下几个特点：

一是继续扩大铁路覆盖范围，进一步提升铁路保障能力和水平。随着我国经济发展进入新常态，产业结构调整步伐加快，客运量保持快速增长，货运量结构分化明显，个性化、多样化需求日益增多，考虑多种因素影响，《规划》将我国铁路通道扩大到“八纵八横” 路网格局，是适应今后发展的必然体现。《规划》首次提出构建现代高速铁路网，我国铁路主要客运通道能力将大幅增加，对于增加铁路客运服务的有效供给，补齐短板，进一步提升铁路保障能力和水平具有重要意义。

二是强化了铁路在推进城镇化中的骨干作用。我国城镇化进程的快速推进和城市群规模、数量的持续扩大，将促进旅客运输市场，特别是城际旅客运输市场的繁荣与发展。作为城市群旅客运输的主要方式，城际铁路客运量将快速增长。《规划》重点建设支撑和引领新型城镇化发展、有效连接大中城市与中心城镇、服务通勤功能的城市群城际客运铁路，将在推进以人为核心的新型城镇化和城乡一体化，引导支撑人口、产业、城镇合理布局、融合发展等方面发挥重要骨干作用。

三是强调了在区域布局中的引导作用。继续实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，优化拓展经济发展空间，要求建设横贯东中西、沟通南北方的铁路大通道。现有路网布局尚不完善，区域布局不均衡，特别是中西部地区路网覆盖面不够广泛。《规划》坚持“分区规划”原则，西部地区着重扩大路网覆盖率，中东部地区重点是完善路网结构、提高路网质量。规划实施将有利于优化区域路网布局，形成区域覆盖广泛、服务层次多样的现代铁路网络。

四是进一步突出对中西部社会经济发展的带动作用。铁路是大动脉、重要基础设施和大众化交通工具，在经济社会发展中具有不可替代的重要作用。《规划》更加注重中西部地区的布局和建设力度，提出实施差异化投融资政策，建立提高中央资金对中西部铁路建设投入比重的长效机制。规划期内继续加强以中西部地区为重点的铁路建设，可以有效促进中西部地区经济发展和民生改善，起到既稳增长、更调结构，既增投资、更扩消费，既利当前、更惠长远的“一石多鸟”作用。

随着铁路建设加快，铁路网规模不断扩大，铁路自身经济效益问题也更加突显。经济新常态下，产业结构调整，资源消耗强度降低，大宗原材料的运输量下降；能源结构优化升级，煤炭需求增量放缓，运输市场运输方式多元化，市场竞争压力加大等因素，导致铁路货运量下降和铁路货运收入下降。一些高速铁路、城际铁路刚开通运营，正处于客流的培育过程中，客运效益有待提高。现行铁路基础运输价格偏低，铁路运价制定的市场化程度不够，难以适应市场竞争。根据有关审计报告，原铁道部（铁路总公司）资产负债率一直维持在40%左右，随着铁路大规模建设，2008年后资产负债率指标持续增长。在建设资金筹集方面，铁路总公司负债性资金比重在逐年增加，导致财务费用不断增加，还本付息压力越来越大。

要实现《规划》预定的目标，必须高度重视铁路建设资金需求和铁路发展面临的经济效益问题，《规划》强调要兼顾铁路经济和社会效益，把提供有效供给作为规划建设重点。铁路作为国家最重要的基础设施之一，保障国家战略实现，是铁路职责所在。但解决好铁路发展中日益突出的经济效益问题，又是铁路持续健康发展的关键。如何解决好铁路效益问题，建议重视以下几方面工作：

一是以提质增效为重心，有序推进项目建设。《规划》提出“充分考虑工程条件和经济发展实际，尊重铁路技术特点和客观规律，合理把握建设时机，有序均衡推进项目实施。”具体项目的建设要统筹国家战略要求、运输需要、经济效益和社会效益，把握需要与可能，注重充分利用既有通道或运输资源，加大投资项目进行经济和风险评价，以合理确定建设项目规模、标准和建设时机，最大限度实现投资价值。目前，高速铁路项目仍有相互攀比，争相追求高标准、不断扩大建设规模的现象，应引起足够重视。

二是着力盘活铁路现有资产，扩大多种经营。铁路作为交通基础设施，具有庞大的资产规模积累，包括线路资产、建筑物资产、房屋资产、土地资产、移动设备资产等等，目前铁路资产的资本化程度低，资产流动重组不畅，远不能适应动态的市场供求关系。因此，对铁路在运输生产力布局调整过程中形成的闲置资产、土地、厂房和设备等充分加以利用与开发，对闲置资产盘活，利用新增资源扩大多种经营市场，能够有效提高铁路行业的经营效益。盘活存量不仅有助于解决亏损问题，而且可实现存量带增量，形成增长效应，带动相关产业的发展。《规划》也强调“研究化解铁路债务的有效措施，逐步改善铁路企业债务结构。加大力度盘活存量资产，加强土地资产评估等工作”。

三是加大社会资本投资力度，多方式多渠道筹集建设资金。铁路建设只依靠国家投资和自身贷款，难以满足其大规模建设需求。同时，铁路行业高比例的资产负债率，沉重的还本付息压力，经营压力日益凸显。因此必须创新投融资体制，把大量的社会资本吸收到铁路建设中来，使铁路建设资金来源多元化，保障铁路建设更加持续健康。《规划》指出“用改革精神破解铁路投融资等难题，创新市场化融资方式，放宽市场准入，培育多元投资主体，鼓励支持地方政府和广泛吸引包括民间、外资在内的社会资本参与投资铁路建设，形成国家投资、地方筹资、社会融资相结合的多渠道、多层次、多元化铁路投融资模式”。有关部门要落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》等文件要求，通过改革进一步完善国家支持铁路建设的政策措施，要继续完善铁路基金募集方式，创新发行品种和方式，进一步扩大规模，为铁路发展注入新动能。铁路投资建设主体要积极探索改善铁路经营方式，加大土地综合开发力度，车站和线路用地一体化规划，加强地上、地下空间的综合开发，更好地提升资产收益，以提高铁路建设资金筹集能力和收益水平。

四是推进铁路价格改革，建立适应市场的运价形成机制。铁路客运和货运价格作为铁路企业运营的重要因素，在当前情况下还存在包括定价机制不灵活、市场化程度不够、成本上升提速不提价等问题。这些问题即降低了铁路的收益水平，又影响了铁路参与市场竞争。在货运方面，铁路货物运输价格市场化程度相对较低，难以引导铁路运输企业参与市场竞争。同时，目前的运价水平影响铁路运输企业财务状况，难以吸引社会资本投入建设。因此，实现铁路客货运价市场化，改革其运价形成机制，提高价格对市场需求的灵敏度，可以改善铁路企业收益水平。要完善铁路公益性运输补偿政策，建立公益性运输补贴。

五是推进铁路改善服务质量，创新服务手段，提高市场竞争力。随着我国运输市场的不断完善，公路、民航、水运等运输方式的长足发展，运输市场竞争激烈，铁路运输企业须改善服务质量，提升产品竞争力，增加运输收入。目前铁路提供的运输产品仍然是以旅客货主的位移服务为主，而其包括门到门、信息化、随时性、高频率等服务的增值服务却与旅客货主的期望仍有一定差距。《规划》指出铁路企业“适应市场需求变化，发展高铁快运和零散货物快捷运输，发挥价格机制作用，大力开拓运输市场，全面提升服务水平，扩大产品和服务有效供给，增强铁路企业市场竞争力，加快向现代物流企业转型发展”。提高铁路竞争力，核心是提升服务质量。根据不同层次旅客的不同需求特点以及不同时段的旅客运输需求的变化情况，提供差别化、多样化的旅客运输服务。要按照现代物流的要求不断创新和拓展服务手段，借助“互联网+”，以互联网思维推动服务变革升级，全面提高铁路服务水平和竞争能力。