当前我国重大行政决策制度的特征

重大行政决策是政府在管理社会重大公共事务过程中所做出的决定，对社会公众的权利义务有着重要的调节作用。因此，重大行政决策历年来都受到党和政府的重视，党的十八届四中全会更是明确提出，“要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序……建立行政机关内部重大决策合法性审查机制……建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。
　　实践中，各级政府出台了大量相关的决定、规定、意见和通知等来构建和完善重大行政决策制度。通过分析1990年以来（截至2015年9月）各省级政府出台的有关行政决策的制度文本，可以发现当前我国重大行政决策制度的一些基本特征。
　　时间上，2004年以后迎来制度出台高峰。党和政府对重大行政决策进行制度规范由来已久，比如1990年的时候，黑龙江省就出台了《黑龙江省人民政府关于重大决策落实的督办检查制度》。但相关制度的密集出台还是在本世纪初之后发生的事情。2004年国务院颁布《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，强调要“建立健全科学民主决策机制……健全行政决策机制，完善行政决策程序，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。自此之后，各地方政府纷纷出台政府规章和规范性文件对重大行政决策加以规范。从2004年至今年9月份，各省级政府出台的制度文本数量占到制度文本总数量的97.7%。2008年和2010年是另外两个值得注意的时间节点，因为随着这两年国务院分别颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，各省级政府的相关规定进一步呈现井喷之势，2008年之后颁布的制度文本数量占到制度文本总数量的80.6%。同时，政府对于重大行政决策的规范也更为精细化：原来许多规定都是内嵌在“依法行政”或“法治政府建设”制度文本下的部分条目内容，现在单独对“专家咨询”“听证制度”“重要事项公示制度”“重点工作通报制度”等等进行详细规范的情形愈来愈多。
　　决策事项范围上：重视规划、财政资金使用和宏观调控。目前各省级政府对于重大行政决策事项的范围并没有完全达成共识。
　　共识程度高的决策事项。研究发现，“编制国民经济和社会发展规划、年度计划”（83%），“编制或调整各类总体规划、重要的区域规划、专项规划和产业规划”（72%）和“财政预算编制中重大财政资金安排、政府重大投资和建设项目、国有资产处置、宏观调控”（83%）几乎取得了各省级政府的一致认同，纷纷将它们列入重大行政决策事项范围中去。这一方面表明了重大行政决策具有全局性、综合性和长期性的特征。同时也表明，有力的政府是建立和完善社会主义市场经济的基础，是促进经济持续快速发展的动力。由此，各省级政府的工作重心仍然表现出一种强烈的意图，即抓住经济发展的主动权，重视各种规划类政策的编制和调整，强调财政资金使用和宏观调控正是这方面表现。
　　有一定共识的决策事项。这里包括了“提出地方性法规草案、制定政府规章、规范性文件”（37%），“落实党中央、国务院路线方针政策和省委决策部署的实施意见”（31%），“重要的行政事业性收费标准以及重要的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品和服务价格的制定或调整”（45%），“科教文卫等重大社会事业建设方案的确定和调整”（59%），“就业、保障、收入分配调节、公共交通等重大民生项目的确定和调整”（48%），“涉及公共安全、社会稳定等重大事项的决定”（48%），“涉及全省经济体制改革、行政体制改革等方面的重大决策”（59%）等诸多事项。值得说明的几点是：首先，涉及民生和社会事业类的决策是政府和社会关注的焦点，但其在政府重大行政决策层面却并没有受到更为广泛的关注和认同，这本身就说明经济建设仍然是我国政府工作的重心；其次，维稳和改革是近几年我国政治生活中的高频词，将它们纳入到重大行政决策的事项中来，反映了重大行政决策范围的动态性和现实性，也为下一步规范相关领域里的政府行为提供了制度前提；最后，“落实党中央、国务院路线方针政策和省委决策部署的实施意见”凸显了决策权的相对性，同时还强调了下级政府对上级政府、同级政府对同级党委决议的服从和执行。
　　共识程度低的决策事项。“政府工作报告”（21%），“制定开发利用土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等重要自然资源的重大措施”（17%），“制定或者修改事关少数民族和民族自治地方经济社会发展的重大政策”（6%），“政府人事任免、重要奖惩决定”（14%）在各级政府中共识度低。“少数民族和民族自治地方的经济社会发展”事项明显体现了各地方不同的地域和文化属性；“政府人事任免、重要奖惩决定”事项已经有《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等专门的党内外法律法规进行规定，无需再次在重大行政决策的制度内进行调整。而对于“自然资源利用类”的决策事项，显然各省级政府重视不够，这也与我们从2004年开始就强调的“科学发展观”导向不相符合。但是随着资源过度开发导致的一系列社会、环境问题的不断凸显，随着我国的经济增长方式由粗放型转变成集约型，资源和环境的保护问题在各级政府重大决策中必将越来越受重视。
　　程序上：强调“规范动作”。公众参与（83%）、专家论证（89%）、风险评估（69%）、合法性审查（83%）、审议决定（100%）与调整和责任追究（83%）成为各级政府规范重大行政决策的必要程序。这里分两种情况，前面五个是因为它们是地方政府重大行政决策规范化建设的强制性要求：2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中就明确要求完善地方政府的行政决策机制，要“完善重大行政决策听取意见制度”“推行重大行政决策听证制度”“建立重大行政决策的合法性审查制度”“坚持重大行政决策集体决定制度”“建立重大行政决策实施情况后评价制度”“建立行政决策责任追究制度”。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》则进一步强调，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化，就“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。正是在这种背景下，地方政府出台的规章和规范性文件中纷纷加入了这些“规定动作”。而“调整和责任追究”当然也与中央的明确要求有关，但同时也彰显了地方政府打造重大行政决策程序闭环的努力，体现了我国法治政府建设的一大进步。
　　值得注意的是，现有的重大行政决策程序规定缺乏系统性。过于强调对于决策中部分环节的规定，比如公众参与、专家咨询、合法性审查等等，但相对忽视了决策前、决策后的程序设计，对决策、执行、监督之间的内在关系也没有进行仔细顺理。其实，决策程序有其自身的特点，它包含了从决策信息输入到政策输出的全过程。如此，决策程序就包括了决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段，它们和政策执行、政策反馈一起组成一个闭合的政策过程环。因而，重大行政决策的程序设计应该参照政策过程来进行，不仅需在一些薄弱环节上补强加固，也需要在系统性上下足功夫。作者：黄振威