英国能源革命的运行设计

2015年联合国气候变化大会巴黎峰会召开前12天，英国能源与气候变化大臣安布尔·拉德宣布了“弃煤电”的能源政策。这一政策明确提出，英国预计从2023年起限制国内燃煤电厂使用，到2025年将关闭所有燃煤电厂。这意味着，主导英国电力结构一百多年的煤电时代将彻底终结，以低碳为标志的新一轮能源革命进入到实质阶段。
　　电力革命是新一轮能源革命的关键。2015年第二季度，英国可再生能源发电量首次超过煤炭，成为英国的第二大发电电源，发电份额达到创纪录的25.3%。至此，可再生能源和核能在电力结构中的发电份额达到46.8%，天然气稳定在30.2%，而煤电下降至20.5%。在本季度，低碳能源在能源消费结构中的比例达到17%，同比提高了1.7个百分点。由此，能源净进口依存度减少到34.1%，同比减少了10.9个百分点。另外，能效利用也大大改进。根据英国国家统计局提供的年度数据，2005—2014年，在经济正增长的情况下，一次能源消费量下降了接近20%。
　　作为历史上的煤炭消耗大国，英国何以在短暂的二十多年内取得如此显著的成就？其中的奥秘何在？这得益于一贯有力的政府推动、自上而下的顶层设计和自下而上的创新努力，形成了一套以气候变化为战略框架，以低碳绿色为发展方向，以政府推动为新生动力，以公众参与为坚实基础，以国际合作为共赢保障的能源革命运行机制和运行体系。

以气候变化为战略框架
　　在历史上，英国最早建立起世界上第一个现代意义上的能源国家，成就了“日不落帝国”的辉煌。面对二战后国际地位和竞争力的下滑，英国有意以气候变化作为战略引领，通过新一轮能源转型和革命，提高本国的创新能力和国际话语权。作为大西洋最大的海洋岛国，英国较早地认识到全球气候变化的危害和影响，比如海洋变暖、冰川融化、海平面上升和极端气象事件增多。而这些影响，不仅关系到某个国家的生死存亡，还关系到全人类的可持续发展。于是，英国紧紧围绕应对气候变化这一问题，致力于开辟一条新路径，把新一轮能源革命纳入到应对气候变化的整体框架中来。
　　2000年英国政府颁布了气候变化国家战略，把气候变化问题提上国家日程。2001年率先推出气候税，刺激了可再生能源的发展。2008年通过《气候变化法案》，英国成为世界上首个将温室气体减排目标写进法律的国家。该法要求，英国本届及以后各届政府必须依法致力于削减CO2以及其他温室气体的排放，到2050年在1990年的基础上减排80%。英国应对气候变化的国内行动，在国际社会上产生了连锁效应。一是推动欧盟不断修订温室气体减排目标。2011年3月，欧盟发布《欧盟2050低碳经济路线图》，提出到2050年在1990年的基础上减排80%~90%。二是推动控制气候变化在国际社会达成共识。如何控制气候变化？基于化石燃料是温室气体排放的主要元凶，以低碳、零碳为标志的能源革命已然成为英国应对气候变化的主要途径。

以低碳绿色为发展方向
　　英国推行新一轮能源革命，从大的方面来说，是为了应对气候变化。从小的方面来说，是治理环境污染需要。作为煤炭消耗大国，在历史上，英国饱受大气污染之害，尤以1952年震惊世界的伦敦烟雾事件为最。短暂的几日之内，造成4000多人非正常死亡。惨痛的教训，迫使英国革新能源政策，加速能源结构的清洁转型。自1996年起，天然气超过了石油，成为英国消费的第一大能源。尽管天然气已经成为主导能源，但终究和煤炭石油一样，都是化石燃料，难逃枯竭的厄运。为保障能源供应安全，英国自1990年实施第一部非化石燃料义务法令起，积极促进核电和可再生能源发展，推动节能减排，走上了一条低碳发展、绿色发展的路子。
　　英国是最早提出“低碳经济”的国家，也是第一个实施“碳预算”的国家。2003年在能源白皮书《我们能源的未来——创建一个低碳经济》中，提出了节能减排、能源安全、促进竞争、减少燃料贫困的目标与措施。为推动可再生能源发展，2002年通过《可再生能源义务法令》，规定电力供应中，必须包含一定比例的可再生能源电力。2006—2014年相继发布《低碳建筑计划》《可再生交通燃料义务法令》《2008年能源法》《低碳转型计划》《2010年能源法》《可再生能源发展路线图》《核裂变能技术路线图》《2013年能源法》《能源行动计划2014—2015》等重要法律政策。其中，《2013年能源法》提出，到2020年，可再生能源在能源消费中的比例提高至30%，大大高于欧盟制定的20%目标。政府支持包括可再生能源、新的核能、燃气及碳捕捉和封存技术（CCS）的多元能源架构建设。

以政府推动为新生动力
　　在英国新一轮能源革命中，政府是积极的倡导者和推动者。基于低碳能源发展存在技术突破难度大、生产利用成本高和投资回收周期长的特点，单纯依靠市场力量，无法调动生产者的积极性，难以快速推进能源革命。这就需要发挥政府的力量，增添催生能源革命的新生动力。因此，英国的能源革命被打上深深的政府烙印。一是推动能源革命立法。英国政府在议会立法过程中起着较大作用，立法提案权和法案修正权主要由政府行使。不管是保守党政府，还是工党政府，政府能源议案在议会中一般都能通过。二是成立专门的政府机构。2008年10月，英国首相戈登·布朗改组内阁，对原有制定、实施和监管能源政策的职能部门进行整合，新设立能源与气候变化部，专门负责能源与气候变化问题。三是推动电力市场改革。自2011年7月份发起的以低碳绿色为核心的新一轮电力改革，对电力市场机制继续完善优化。这一改革提出建立包括固定上网电价与差价合约相结合、容量市场、碳底价保证的三大机制和设立碳排放性能的一大标准。其目的，在于提高低碳投资者的生产积极性，降低电力用户负担成本，管制新建化石燃料电厂的碳排放，保障供电安全。四是实施低碳能源扶持政策。英国自2002年，针对大规模可再生能源发电的专业能源公司，实施基于可交易绿色证书的可再生能源配额政策。自2010年4月起，针对规模不超过50MW的住户、社区和小型商业投资实施固定上网电价补贴制度。除此之外，还包括税收、价格优惠、低息贷款以及技术研发资助等政策。2011—2014年相继实施CCS、能源效率、石油和天然气、核能、海上风能、太阳能专项产业发展战略。

以公众参与为坚实后盾
　　公众的广泛参与和意见表达是英国推行新一轮能源革命的坚实后盾。英国无论是在低碳能源立法、政策制定调整，还是在认知宣传教育、切身利益保护上，都非常注重民众的参与意识、意愿选择和共享发展。在议会立法上，公众参与作证和磋商是必不可少的重要环节，议会上下两院辩论向社会公开。在政策制定上，充分征求专家学者和社会公众的意见是政策出台、成功实施的有力保障。在认知教育上，政府每年都通过特定的出版物及其他媒体宣传节能减碳的信息，增强民众对低碳经济、低碳能源、低碳城市、低碳社区的生活认知，加大对民众特别是中小学生生态环境保护的意识教育。在利益保护上，注重能源革命的公平性和共享发展，使能源贫困人口和家庭也能享受能源改革成果。例如，《2010年能源法》中引入强制性的社会性价格补贴，确保大部分能源贫困的弱势群体有资格获得补贴。
　　要形成政府、企业和公众的良好互动关系，单纯依靠政府的力量是远远不够的，还必须借助发挥非政府组织的作用。一些非政府组织比如在英国国内发起的世界自然基金会、地球之友、气候组织等等，在促进企业与政府之间气候变化领域合作、推进低碳能源技术商业化应用、推动国家能源转型与革命等发面，发挥着倡导宣传、减少摩擦、增进协作、项目运营和监督监管等重要功能。非政府气候变化组织往往由业内专家、精英团队组成，在节能减排、低碳发展、控制气候变化方面扮演着愈益重要的角色。

以国际合作为共赢保障
　　开放成为当今世界潮流，合作才会实现互利共赢。关起门来搞建设不可能成功。在新一轮能源革命中，英国积极推动国际合作。一是积极主导支持联合国气候变化谈判合作。以政府、非政府组织的名义，通过G8峰会、G20峰会，与各相关国家首脑、部长级对话等等，高端介入，倡导宣传，为达成未来全球性应对气候变化协议在国际社会争取广泛支持。二是积极主导或参与低碳能源创新和项目的欧盟合作、跨欧洲合作。作为欧盟的成员国，英国可以与其他成员国一起参与欧洲能源创新研究和创新资助项目，分享低碳能源技术、知识和开发项目。同时利用自身优势，主导了包括生物质能、海上风电、CCS等在内的跨欧洲低碳计划领域的发展。三是特别重视和加强与中国的能源合作。早在CCS技术研发阶段，英国就希望得到中国的合作支持，于2007年启动了中英煤炭利用近零排放项目。在2012年实施的《石油与天然气战略》中，明确指出未来若干年英中两国政府和能源企业的长期合作机制和战略重点。2015年，英中关系进入黄金年，能源合作跨入新时代。2015年3月，英国率先申请加入亚投行，谋求能源金融合作。2015年10月，英法中正式签署欣克利角C核电站投资协议，拉开了英中核电项目合作的序幕。国际合作在推动英国能源革命中发挥着日趋重要的作用。