公共安全亟需源头治理

公共安全突发事件的发生恰如多米诺骨牌效应，是一系列的因素或串联或并联，依次触发碰撞，导致触目惊心的事件发生。那么第一块“骨牌”是什么？安全生产领域的“本质安全”理念强调，要通过设计建造等环节使生产设备或生产系统本身具有安全性。各种“本质”不安全就是导致安全生产事故的第一块多米诺骨牌。借鉴“本质安全”思想，不科学、不合规的项目设立、审批、建设、建造等源头环节，就是造成公共安全事件的第一块多米诺骨牌。

源头治理失效的表现
　　规划与设计问题。这是有关基础设施、厂房、产品规划设计不当造成突发事件隐患的情形。2013年，山东青岛“11· 22”事故就是典型的一例。该事故的直接起因是东黄输油管道发生管道泄漏。由于泄漏原油进入市政排水暗渠，在暗渠内积聚的油气遇施工火花发生爆炸，并造成泄漏在排水暗渠和海上的原油燃烧。爆炸造成62人遇难、136人受伤，还造成周边多处建筑物损坏，多台车辆及设备损毁，供水、供电、供暖、供气多条管线受损。此外，泄漏原油通过排水暗渠进入附近海域，造成胶州湾局部污染。究其原因，其第一块“骨牌”是在事故发生前，青岛开发区规划、市政部门履行职责不到位，事故发生地段规划严重失误，致使输油管线与市政排水管线不当交叉，给后来的油气混合、原油流淌直至爆炸创造了条件。
　　许可与审批问题。这是由政府行政许可审批不严间接导致事件发生的情形。2013年3月29日，国有独资企业吉林八宝煤矿发生瓦斯爆炸，造成36人遇难。4月1日，由于不当指挥处置，事故区域又发生瓦斯爆炸，造成17人遇难。调查发现，一个重要事故根源是事发前，当地国土资源局违规通过八宝煤矿采矿许可证的年检，吉林省能源局违规同意八宝煤矿生产能力提升，给企业埋下了超能力不安全生产的祸根。
　　建造与建设问题。这是由企业违规建造或建设埋下事故隐患的情形。2013年6月3日，个人独资企业——吉林宝源丰禽业有限公司发生特大火灾爆炸事故。爆炸的直接原因是由于电气线路短路着火，火势逐渐蔓延，燃烧产生的高温导致液氨输送和氨气回收管线发生物理爆炸，致使大量氨气泄漏，介入了燃烧，火势蔓延至整个主厂房。这次事故，共造成121人遇难、76人受伤，17234平方米主厂房及生产设备被损毁。其实，该公司在厂房建设过程中，违规使用易燃材料建造厂房时就埋下了祸根。其厂房结构中存在大量火灾隐患，而且在此次火灾之前也发生过多起小规模火灾。
　　装配与制造问题。这是由产品装配制造不当引发事故的情形。2014年3月1日，在晋济高速公路山西晋城段岩后隧道内，发生了一起特大道路交通危化品燃爆事故。事故发生的直接原因是两辆运输甲醇的货车追尾相撞，前车甲醇泄漏并遇火花起火燃烧，致使隧道内滞留的其他危化品运输车、煤炭运输车等先后被引燃引爆。事故造成隧道内40人遇难、12人受伤，42辆车烧毁。究其深层次原因发现，两辆罐车的罐体都未安装紧急切断阀，属于不合格产品；其中一辆罐体壁厚仅为4.5毫米，也不符合国家标准要求。因此，在车辆的装配制造环节就给事故埋下了祸根。

源头治理失效成为普遍现象
　　上述这些问题绝非个案。过去一年发生的多起突发事件也反复印证这些问题的严重后果，也表明源头治理失效已经成为普遍现象，成为造成重大突发事件的重要原因。
　　2015年6月1日发生的“东方之星”客轮翻沉事件，尽管是一起由突发罕见的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件，但该轮建成后，三次改建、改造和技术变更，使该轮稳定性逐次下降。在源头治理方面，重庆东方轮船公司违规擅自对“东方之星”的压载舱、调载舱进行变更等源头因素，难辞其咎；重庆市港口航务管理局、万州区港口航务管理局未严格按照要求进行船舶检验，对公司水路运输许可证初审把关不严等问题监督检查不力；交通运输部长江航务管理局办理水路运输许可证工作制度不健全，审查发放水路运输证照把关不严。这些政府部门的违规许可、审批等源头问题的负面作用也显而易见。
　　2015年8月12日，天津瑞海公司危险品仓库爆炸事故也存在严重的源头治理问题。其中，天津市交通运输委员会有关责任人员未认真履行职责，违规发放经营许可证；滨海新区规划和国土资源管理局明知瑞海公司经营危险化学品的仓储地点违反安全距离规定，未严格审查把关，违规批准该公司危险化学品仓储业务规划。交通部有关人员违法行使职权，帮助不符合安全规定的瑞海公司通过安全评审，致使不具备资质的瑞海公司通过了危险化学品经营有关资质的审批。
　　2015年，深圳光明新区“12·20”滑坡事故是一起受纳场渣土堆填体的滑动造成的一起生产安全事故。由于堆积量大、堆积坡度过陡且没有防护措施对堆土进行支护，导致失稳垮塌；由于滑坡体位置较高，冲下来的势能很大，造成破坏较大。这也涉及当初堆场建设项目审批、启动过程中的违规运作问题。

强化公共安全源头治理
　　以上事例表明，公共安全治理首先就要抓好源头治理。
　　完善法律法规规范和专业技术规范，为源头治理提供制度支撑。要以最严谨的态度、最科学的精神，完善公共安全各领域的法律法规和技术规范。加快公共安全法律法规的制定修订，相关的政策法规要周延，形成闭环、形成系统。整合有关部门和专业资源，进一步完善公共安全相关的设计、建设的规范。
　　强化市场主体责任，确保源头治理的第一责任主体切实承担起第一责任。按照现代企业制度的要求，企业是独立的行为主体，企业首先应该对自己行为的合法性、合规性、安全性负责。出现各类安全事件，首先是企业自身的责任，其次才是政府监管的责任。决不能本末倒置。各级政府的重要职责是要督促企业牢固树立安全生产红线意识，切实担负起企业主体责任。
　　加强政府监管，切实落实政府的源头治理责任。须切实落实在源头治理上的政府部门监管责任、各级党委和政府领导责任。具体说，在建设项目设立、企业设立等源头治理方面，具体监管部门要切实负起监管责任。源头上放松监管、造成严重后果的，需施以最严格的问责。