美国食药安全立体式惩罚体系

近段时间，食品药品安全再次成为社会关注的焦点。继央视“3·15”晚会曝光“饿了么”餐饮平台多个入驻商家无证无照经营后，令人震惊的非法疫苗事件又横空出世。人们不禁要问，为什么在中央高度重视下食品药品安全问题依然屡禁不止？发达国家的长期实践表明，食品药品安全没有“零风险”，但对问题必须“零容忍”。本文从行政处罚、社会惩戒和刑事责任三个方面，着重介绍美国食品药品安全立体式惩罚体系。

多样的行政处罚
　　“重典治乱”的关键不在于处罚额度高低，而是通过科学全面的制度设计让每个违法者都受到追究。假如法律难以落到实处，就会带来犯之者众、罚之者寡的结局。发达国家充分认识到违法必究比执法必严更重要，设计了严密的行政处罚网络，这其中以食品召回制度和药品行业禁入制度最为经典。
　　一是多层级食品召回制度（Recall）。2011年美国国会通过《食品安全现代化法案》，规定食品生产商、进口商或经销商在获悉其生产经营的食品存在可能危害消费者健康和安全的缺陷时，应当依法向监管部门报告并及时通知消费者。同时从市场和消费者手中召回问题食品，采取更换、赔偿等补救措施，以消除缺陷产品风险。美国的食品召回制度是一项预防性行政处罚，共分为三级：第一级是最严重的，消费者一旦食用此类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是消费者食用后一般不会引起危害健康的后果，比如贴错营养标签、标识未能充分反映产品内容等。食品召回级别不同，召回的规模和范围也不一样，可以在批发层、分销层（学校、酒店和餐馆）、零售层，当然也可能在消费者层。由于召回层次越高则经济损失越大，企业通常会及早主动召回产品，这一制度设计实现了对各类潜在风险的全覆盖。
　　二是持久的药品行业禁入制度（Debarment）。1989年，美国司法部门发现某药厂在药品注册申请过程中贿赂食品和药物管理局（FDA）官员，导致大量不合格药品进入市场。于是国会在1992年通过法案授予FDA从业禁止权，将任何利用不正当手段批准或取得药品注册的政府官员、企业及个人纳入“黑名单”，禁止其从事任何与医药有关的商业活动。上述名单被公布在FDA官方网站上，供公众随时查询。对于专业人士而言，禁业令意味着其无法再受雇于任何药品企业，甚至不能在药企的餐厅打工。如果犯罪情节严重，这样的禁止可以是永久性的，其带来的威慑甚至比有期徒刑还要大。法案通过后，所有药厂在药品注册申请中都要首先声明没有雇佣任何背负禁业令的企业或个人参与研发过程，否则将被处以高达100万美元的行政处罚。可见禁业令的最终目的不在于罚款，而是确保那些有犯罪前科的人在药品注册审批中永远消失。

代价高昂的社会惩戒
　　在成熟的市场经济条件下，社会惩戒往往比行政处罚更具威慑力。因此发达国家在食品药品安全治理中改变了单一行政处罚责任机制，鼓励消费者积极维护自身权益，让不法生产经营者承担更多声誉代价和经济代价。其中典型的社会惩戒机制是集团诉讼和惩罚性赔偿。
　　一是集团诉讼（Class Action）。即一个或数个代表人为了不特定多数人的共同利益提起诉讼。法院所作判决不仅对直接参与诉讼的原被告具有约束力，而且对没有参与诉讼的主体甚至那些没有预料到损害发生的主体同样具有适用效力。对单个消费者而言，集团诉讼可以帮助其获得与强势企业对等博弈的机会。动辄数十亿美元的赔偿金让企业承担巨大违法代价，从而倒逼其强化自律。集团诉讼的经典案例是“万络”事件。“万络”是美国默克制药公司研发的关节炎镇痛新药，自1999年投放市场后，全球服用过此药的患者数以亿计，但严重不良反应事件频发。2005年一名患者服用“万络”后突发心脏病猝死，其遗孀以此提起集团诉讼，将默克公司告上法庭，法庭判决默克公司支付高达2.534亿美元的赔偿金。后来参与诉讼者不断增多，经过多年拉锯战，默克公司于2007年11月19日最终宣布支付48.5亿美元赔偿金，结束全美近5万宗与“万络”有关的集团诉讼。
　　二是惩罚性赔偿（Punitive Damage）。这是发达国家利用利益制衡机制保障食品药品安全的另一成熟经验。传统民法理论认为人不能从他人的损害行为中获益，惩罚性赔偿制度改变了这一原则，主张除了要对受害人的损失给予补偿，更要对欺诈等严重侵权行为进行惩罚与制裁。其目的在于通过高额赔偿剥夺侵权人获得的所有不法利益，使其得不偿失甚至倾家荡产，这样才能从根本上断绝其实施侵权行为的意愿，还可以警示他人。这方面的例子举不胜举。如根据美国农业部调查，全美每年大约会扔掉价值910亿美元的食物，其中很大一部分是由于过了保质期。也许有人好奇会不会有商家销售过期食品，事实上美国历史上也曾广泛出现过这类情况，结果商家被举报并受到惩罚性重罚，而且顾客越来越少，最后只得关门。现在已经极少有商家为了蝇头小利敢于铤而走险。

严厉的刑事责任
　　现代社会食品药品安全问题极为复杂，既有产品内生风险，也有外部人为因素。由于不法分子作案手段日益隐蔽和多样化，监管部门凭借日常监督检查无法发现潜在风险。警察拥有先进侦查手段，可行使银行账户查询、财产冻结、现场保护等强制执法权，并拥有人身控制权，对于打击食品药品犯罪行为具有天然优势。正因此，发达国家纷纷设置专门的食品药品警察队伍。例如FDA下设犯罪调查办公室，其200多名监管人员均为现役警察身份，拥有警徽、警衔并配备枪支，在联邦政府职责范围内行使侦查权。又如法国内政部（相当于我国公安部）专设公共健康和环境犯罪预防办公室，350名专业调查人员与该国农业部、卫生部的监管人员紧密协作，共同打击全国食品药品安全犯罪。
　　在与违法犯罪长期斗争过程中，美国还建立了较为完善的食品药品安全法律规制体系。该体系以联邦和各州法律及行业规范为基础，除了《联邦食品、药物和化妆品法》等几部核心法案之外，美国规制食品药品安全的法律法规还有很多，如《公共健康服务法》《联邦肉类检查法》。这些法律法规既有对食品药品安全的原则性规定，也有详细刑事罚则。如早在1938年就通过的《联邦食品、药物和化妆品法》规定，任何人生产任何一种法律规定的掺假或错误标识的食品或药品，都属违法行为。构成犯罪的，法院将对其监禁一年，或处以500美元以下的罚款或者监禁和罚款并罚。多次犯本法规定之罪的，法院将处以1000美元以下的罚款，或监禁一年，或者并罚。如今，刑事罚金和监禁期限都已大幅提升。