国企自主创新的制度困境与优化路径

在上海加快向全球科技创新中心进军的背景下，国有企业具有相当强大的资本和科技研发实力，是一支重要力量。近年来，上海采取多种措施，大力推进国企自主创新的能力和活力，但由于受到国资监管制度的制约，很多国企转向创新驱动型的步伐相对迟缓。本文旨在结合上海实际，分析当前国企自主创新面临的制度困境及影响机理，探讨如何优化国资监管机制，增强国企自主创新的动力及活力，充分发挥国企在建设全球科技创新中心中的主体作用。

国有企业自主创新面临的监管制度困境
　　国有资产监管系统主要由六个子系统构成，即国有经济结构与布局战略性调整机制、国有企业改制与产权转让制度、国有企业法人治理结构安排、国有企业经营者选聘机制、国有企业综合绩效评价机制、国有企业负责人业绩考核机制。这六个子系统构成了有效的外部制度环境，影响着国有企业的自主创新活动。
　　国有经济结构与布局的战略性调整机制。这一机制对国企自主创新的传导作用是间接的，即通过影响产业结构与布局，再对市场领域发生影响，从而促使国企面临的市场格局、市场需求以及市场竞争等发生深刻变化。虽然上海有关文件提出要发展混合所有制经济，但没有提出如何引入民间资本控股国企，促进国企改革与自主创新的具体措施。很多民营资本不愿意进入国企，原因在于民企的体量相对于国企较小，难以参股并获得一定的话语权。
　　国有企业改制与产权转让制度。国企改制的核心在于产权的改革。实践证明，国有企业名义上属于国家所有，而实际上处于虚置的产权关系，难以对管理者起实在的制约作用，也无法为管理者实施科学管理提供动力。这导致企业发展的不持续、不稳定，无法引导国企确立真正的市场主体地位，体现在产权不清晰、缺乏有效的退出机制、资产缺乏人格化等方面。
　　国有企业法人治理结构安排。法人治理结构是保障国有企业所有权与经营权分离、政企关系清晰明确的基础，是企业投资主体或产权多元化的产物。追本溯源，国有企业的原始委托人应是全体人民，经由多层“委托—代理”而到达企业内部时，如何更好体现“人民”意志成为一个现实问题。作为企业内部管理的委托人，国资委或董事会中的任一成员，无法享受国有企业的资本收益，因此其尽职欲望与实际控制力严重不符，致管理效率低下。
　　国有企业经营者选聘机制。为了维护和增进个人以及公司的利益，由所有者组成的董事会，理应慎重地选聘经营者，并根据实际绩效决定是否继聘或淘汰。当前，还有很多国企经营者没有取得正式的职业经理人资格，未参加过系统的职业经理人培训。虽然上海有关文件提出在竞争性领域放开行政任命（除了董事长、党委书记、总裁三个岗位）。但是，这三个岗位恰好是国企中最关键的岗位，掌握着企业的宏观决策，影响着企业的自主发展与市场竞争力。
　　国有企业综合绩效评价机制。很多国企依然沿用“重职称、轻业绩，重资历、轻能力”的人才评价机制，缺乏对从事基础研究、技术开发、技术转化等人才的分类评价机制，缺乏创新人才的晋升通道、容错机制与激励制度，不利于吸引和挽留高、精、尖人才。多年来提出的期股期权、增量激励、科技成果折股、关键技术折股、管理层和骨干持股等市场化激励措施，因缺乏可操作性难以有效落实。
　　国有企业负责人业绩考核机制。按照委托—代理理论，委托人需要有效地监控代理人的行为，考核代理人的业绩，防止代理人的行为偏离委托人的目标利益。当前，对国企负责人的业绩考核和创新激励机制仍不完善，现行的制度设计难以激发“企业家精神”，特别是“一把手”的任期不确定且较短暂，不利于调动国企负责人变革与发展的积极性，导致其创新意识不足、创新发展战略欠持久。

优化国资监管制度环境提升国企自主创新能力的路径
　　进一步推进混合所有制改革。为放大国有资本功能，聚合发挥各种所有制的优势，应在推动集团公司整体上市、发展混合所有制方面有新的探索，比如采用灵活高效的市场化机制，原有的干部员工全部取消行政级别重新录用，用人性质完全社会化。将人才报酬与企业的资产增值挂钩，使干部员工的自身价值与企业发展捆
　　绑在一起，增强企业持续发展的动力，形成集国有与民营优势于一体的“混血”机制，激发出完全区别于传统国企的发展活力。引入在国内外拥有强大资源、熟悉先进管理方法和整个资本市场运作的战略投资者，帮助企业开拓更好的资本市场之路。
　　推进国有资本授权经营体制改革。这是国有资产管理体制改革的核心。根据十八届三中全会精神，构建全新的国资管理及国有资本运营体系，包括三个层次：第一层次为国资管理机构；第二层次为国有资本运营公司和投资公司；第三个层次为进行混合所有制改革的国有企业或国有公司。通过正确处理国资管理与国有资本运营及国有企业经营之间的关系，剥离国资管理机构的产权代表职能，有效实现政资分离、政企分离，打造市场化与专业化的国有资本运营平台。
　　建立完善的国有企业法人治理结构。根据十八届三中全会精神，推进国有资产管理机构职能转变，由“管人、管事和管资产相结合”逐步向“管资本”过渡，逐步从运动员回到裁判员的角色上。根据《企业国有资产法》与《公司法》，对不同类型的国有企业（即竞争类、功能类、公共服务类），建立差异化的法人治理结构，明确出资人、董事会与经理人员的权限，各行其职，避免以行政指令控制企业。
　　完善国企经营者选聘机制。根据国企改革发展目标，把组织选聘与市场配置结合起来，逐步实现国企经营者任职职业化和选聘市场化，包括公开招聘、竞争上岗、末位淘汰与辞职等。加快培育企业经营管理者市场，积极推行职业资格制度，培养储备一支高素质的职业经理人队伍。改革经理层的薪酬管理方式，参照市场和行业标准，以聘用合同的形式对经理层的薪酬进行管理。
　　建立以鼓励创新为导向的评价激励机制。应在国企内部建立人才分类信息库，比如对基础研究、应用研究、产业研究的人才，实施分类评价、细化管理。根据各种职位价值贡献及承担风险责任的大小，合理制定不同岗位的薪酬标准。改革国有技术产权管理方式，放宽或取消智力资本的入股比例限制，加大对参与技术成果转化企业和科研人员的股权激励。切实建立和落实容错机制，调动科研机构和人员实施技术成果转化的积极性。
　　优化国有企业负责人业绩考核机制。科学设计绩效评价指标体系，将自主创新绩效评价纳入国企负责人业绩考核机制中，如专利技术转化率、科技创新投入、科技成果产出能力等。完善国企负责人业绩考核方法，将年度考核和任期考核相结合，前者侧重考核企业盈利能力、债务风险，后者侧重考核企业发展战略实施情况、中长期创新目标任务、资产质量和可持续发展能力。把任期考核结果与领导职务任免、激励约束相挂钩，培育“企业家精神”，激发企业家的创新意识和引领作用。