从中央总动员到地方负总责

“4 · 20”芦山地震灾后恢复重建工作会议发出了“坚决打好灾后恢复重建这场硬仗”的动员令，灾后恢复重建工作取得重要成就。总结经验发现，体制机制创新对灾后重建工作顺利完成起到了重要作用，也为我国重特大灾害恢复重建积累了宝贵经验。

灾后恢复重建体制是指中央、地方及相关部门灾后恢复重建工作机构设置、管理权限划分及其相应关系的制度，其核心在于中央与地方之间的权责关系。2013年“4·20”芦山强烈地震发生后，中央对传统的由中央直接安排部署的灾后恢复重建体制进行改革创新，建立以地方为主体的灾后恢复重建新体制，将灾后恢复重建的指挥权交给地方，赋予地方主体责任。
　　汶川地震：举国体制下中央总动员
　　由中央直接安排部署的举国总动员灾后恢复重建模式，在2008年“5·12”汶川特大地震灾后恢复重建过程中得到了集中展现。中央总动员的灾后恢复重建体制具有三个突出的特点。
　　中央直接安排部署。汶川地震灾后恢复重建的重大决策部署，由中央直接研究确定，地方负责具体组织执行。灾后第一时间，国务院抗震救灾总指挥部即成立灾后重建规划组，组织开展灾后重建前期工作，研究制定总体规划和专项规划；在灾后恢复重建阶段，33个中央和国家部门及时组建灾后恢复重建工作协调小组；中央政治局常委会和中央政治局分别召开会议，国务院抗震救灾总指挥部召开 26次会议，国务院召开 11次常务会议，研究解决灾后恢复重建过程中的重大问题；国务院和有关部门出台建立中央财政恢复重建基金、实施税收和信贷政策倾斜等88项扶持政策，规范和支持灾后恢复重建。
　　地方间大规模对口支援。根据中央作出的“建立对口支援机制，举全国之力，加快恢复重建”的重大决策，按照“一省帮一重灾县”的原则，北京等东部和中部19个省市以不低于本省市上年地方财政收入1%的财力，对口支援四川、甘肃、陕西省的24个县（市、区）3年，未纳入对口支援的受灾县（市、区）由所在省级政府组织本省范围内的对口支援，并以最快速度启动实施重建项目。截至2011年5月汶川地震三周年，共实施对口支援项目4121个，安排对口支援资金843.8亿元。
　　全社会广泛动员。我国建立有从中央到地方强大的组织动员体系，能够在短时间内把全社会充分动员起来，保证中央的意图“一竿子插到底”，使中央的决策体现最基层。特大地震发生后，社会捐赠资金物资700多亿元，香港、澳门特区援助资金折合人民币130亿元，特殊党费捐赠80亿元。
　　芦山地震：地方负责制下地方为主体
　　中央总动员灾后恢复重建模式保证了灾后恢复重建快速高效进行，创造了全球瞩目的灾后重建“中国速度”“中国力量”和“中国奇迹”，不过，也存在代价成本较高、地方主动参与不够、地区分布不均、部分资源浪费严重等问题。2013年芦山地震发生后，中央首次明确“地方作为主体”的恢复重建新体制，将灾后恢复重建的“指挥棒”交给四川。四川省委省政府建立了“四川负总责，地方为主体”的灾后恢复重建新体制——在四川省委省政府的总体指挥下，灾区市县的党委政府成为实施重建的主体。
　　明确地方组织领导责任。国务院2013年7月印发的《芦山地震灾后恢复重建总体规划》明确：“四川省人民政府对灾后恢复重建负总责，全面做好芦山地震灾后恢复重建的各项工作。”四川省组建了由各级党政主要领导任主任的省、市、县三级芦山地震灾后恢复重建委员会，负责恢复重建工作的组织领导，建立灾后恢复重建委员会牵头抓总，各工作小组和有关方面协调配合，灾区各级党委政府发挥工作主体、实施主体和责任主体作用的领导指挥体系。
　　增强地方资金使用自主权。在恢复重建资金筹集上，中央财政安排460亿元恢复重建基金后，规划总投资中412亿元资金需要由省市县地方财政负责筹集；四川省安排了100亿元恢复重建资金，同时实施省内对口援建。在恢复重建资金使用上，中央财政恢复重建基金交由地方统筹安排；四川省将全部重建项目中99%以上的项目审批、核准和备案，下放到受灾市（州）、县（市、区）进行，将项目资金“总额包干”给地方按照规划统筹使用，即同一个类别项目资金调整，市县可自主决定，只需报省里备案。对保留在省上的少数审批事项，研究建立“绿色通道”，特事特办，提速放行，建立项目审核联动工作机制。
　　实施省内对口援建。芦山地震发生后，四川省建立了灾后恢复重建省内对口援建机制，组织无灾、轻灾市和部分省内国有企业对口援建地震重灾地区。除资金、项目支持外，四川省委选派了一批有重建经验的干部充实到雅安市、县领导班子，还面向重建一线提拔了15名副县级领导干部，并先后选派176名优秀干部到一线锻炼。四川省明确指出，援建方要积极提供人力、物力、财力、智力等多种形式的支援，受援地区要树立灾区主体思想，发挥主动性。
　　充分发挥中央和地方两个积极性
　　地方处在灾害发生的第一线，更熟悉灾区情况，更了解灾区工作实际，以地方为主体，更有利于提高抢险救援和灾后恢复重建的效率和质量。近年来，中央明确提出要进一步强化地方的主体意识，明确地方的主体责任，发挥地方的主体作用。芦山地震是我国重特大自然灾害恢复重建体制由中央总动员向地方负总责转变的开始。
　　作为一种重大制度变革和创新，地方负总责的灾后恢复重建体制当前仍处在探索和试验阶段，需要在实践中不断总结经验，把中央的指导作用和地方的主体作用充分结合起来，并用制度化的方式进行引导和规范，才能更好地推动灾后恢复重建科学有序有效地展开。
　　一方面，进一步明确地方的主体责任并赋予地方相应的自主权。权责对等，是权力配置的一条基本原则。分级负责、属地管理为主，是我国抢险救援和灾后恢复重建的基本原则。灾后恢复重建体制从中央总动员转为地方负总责，地方成为灾后恢复重建的责任主体后，相应的权力和资源也要相应地随之下放至地方。为此，要按照“有权则有责，有责应有权”的原则，进一步细化以地方为主的灾后恢复重建体制下地方的“责任清单”和相应的“权力清单”，通过制度化的方式赋予地方对管辖范围内灾后恢复重建事务的直接指挥权、支配权、处置权，避免有权无责、有责无权、权责模糊、无名不正等现象的发生。
　　另一方面，进一步强化中央的统筹协调职责。“地方负总责”强调“地方负主责”而不是“地方负全责”，中央等其他灾后恢复重建相关各方也要承担相应的责任。在强化地方主体意识、主体责任、主体作用的同时，也要加强中央的宏观指导和统筹协调作用。实际上，在灾后恢复重建的规划编制、政策支持、人力保障等方面，中央承担着比地方更重要的职责，具有地方不可替代的作用。为此，应进一步完善国务院灾后恢复重建指导协调小组的运行机制，加强国务院有关部门对灾后恢复重建工作的指导、协调等职责，帮助地方及时解决灾后恢复重建工作中的重大问题。