跨越中等收入陷阱亟需提高经济治理能力

随着我国跨入中等收入国家阶段，经济增长逐渐趋缓，进入中高速增长“新常态”。习近平总书记之所以重视中国如何迈进高等收入阶段及进入后如何保持的问题，是因为跨越中等收入陷阱的本质不是数量问题，而是治理水平的质量问题。只要国家治理结构和社会治理能力达不到现代化，在低收入阶段照样存在发展陷阱；有的国家虽然进入了高等收入阶段，反而拉大了贫富差距，更加剧了社会矛盾，难以保证持续发展。因此，在我国处于跨越中等收入陷阱的关键时期，有必要吸取其他国家跨越中等收入陷阱阶段的成功经验和失败教训，提高经济治理能力，使我国财政政策和货币政策更好地形成合力，全面构建国家经济治理的法治化机制和实现路径，在法治轨道上推进国家治理。
　　提高经济体制治理能力，适应经济发展要求
　　纵观我国经济发展脉络，政府和市场关系问题贯穿于我国30多年改革发展历程。经济腾飞离不开市场在配置资源中所发挥的决定性作用，但还必须进一步跨越中等收入陷阱，持续推进市场化改革、释放经济活力。
　　深化经济体制改革，转变政府职能。党的十八届三中全会通过的《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监督，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
　　扩大市场开放程度，消除市场壁垒。由于历史原因，我国政府与企业长期以来联系在一起，在市场经济制度建立和完善的初期，我国的政企分离还不够彻底，企业经营机制及管理理念尚未彻底转变，部分行业准入不放开，且关键资源定价仍掌握在政府之手，降低了经济效率；部分企业尤其是大型国企习惯于依赖政府，习惯于服从政府的指挥和安排。与此同时，为了增加税收和保证就业，地方政府又往往具有很强的依靠投资拉动经济的冲动，从而在政策、信贷方面支持和保护了一些低效率的大型企业。
　　持续扩大市场开放，打破阻碍市场的壁垒。当前，我国经济面临着较大的下行压力，但经济增长仍有巨大空间。然而，部分较好的投资机会却被名目繁多的市场准入所限制，大量的社会资本可望而不可及，影响了市场的活力和运行效率。因此，需要持续扩大市场开放，打破壁垒，发挥市场在资源配置中的决定性作用，为社会资本创造公平的竞争环境，从而释放出巨大的投资潜力。
　　提高政府与市场互补治理能力，调整好政府与市场关系
　　在跨越中等收入陷阱的重要阶段，处理好政府与市场的关系，更好地发挥政府的作用，并使市场在资源配置中起决定性作用，核心是要合理地界定政府与市场之间的适宜边界，而这其中的关键又在于厘清政府行为的边界。应明确：“以经济建设为中心”并不意味各级政府直接从事生产经营活动。应始终坚持“三不”的原则，即：一不干预微观经济活动，二不包办企业决策，三不代替企业招商引资，从而逐步摆脱商务性经营职能，不再成为直接推动经济增长的主导力量，让市场机制在资源配置上发挥更多的主导作用。同时，完善政府的经济调节职能和市场监管职能，特别是针对当前普遍存在的“缺位”情况，强化和健全政府的社会管理和公共服务职能，尽快改变公共品供给不足状况，逐步实现基本公共服务的均等化。
　　需要指出的是，在政府主导型经济发展模式所引发的政府行为微观化、企业化、趋利化的背景下，尤其应防止“坏的市场经济”的出现，也就是政府强势介入过程中所产生的权力与资本合谋、权力与利益交换的权力市场化倾向。世界上一些国家（如一些拉美国家和东南亚国家）因一个无处不在、极为强势的趋利性政府而带来的危害就是前车之鉴。这些由权力控制和主导的市场经济国家纷纷落入发展的陷阱，无法顺利实现现代化的教训值得我们深刻汲取。
　　与此同时，我们必须正确认识和把握治理能力现代化。一是从治理主体角度讲，有效的治理，突出强调社会公共事务的多方合作治理。过去我们的社会管理存在一个根本性的问题，就是管理主体的政府一家独揽，市场、社会、民众的力量比较薄弱，甚至缺席，这导致了社会治理的过度行政化，造成了社会资源配置效率的低下。通过改革，从政府与市场关系而言就是要回归市场本位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是治理能力现代化的关键；从政府与社会关系而言就是要回归人民本位，让人民群众以主体身份参与到社会治理中去，实现自我治理，这是治理能力现代化的突破点。
　　二是从权力运行角度讲，有效的政府治理，必须合理定位政府职能。原来政府承担了其他主体的许多职能，现在要通过简政放权，放权于市场、放权于企业、放权于社会，明确政府与市场、政府与社会权力的边界范围。在此基础上，顺应经济社会发展的形势和要求，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。
　　三是从组织结构角度讲，有效的治理，必须以科学合理的政府组织结构为基础。重点是要优化政府职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，用机制再造流程、简事减费、加强监督、提高效能。
　　提高财政货币统筹治理能力，处理好财政政策和货币政策的关系
　　改善民生系财政增加支出的重心。积极财政政策的操作历来有两个工作线索：增加支出与减少税收。财政扩张的主要载体之所以由“增支”转为“减税”，一个十分重要的考虑就在于，要在稳增长与调结构两大目标之间寻求平衡。
　　鉴于稳定物价总水平仍然是我们的重要任务，更鉴于稳增长和调结构两大目标必须兼容，尤其是不能再走以牺牲调结构换取保增长的老路。即是说，增加支出的重点，要由以往相对偏重投资适时转移到着力拉动消费需求上来。
　　具体而言，有关“增支”的安排，除了继续着眼于优化投资结构之外，当前最重要的工作，就是要通过一系列以改善民生为主要线索的支出项目及其规模的增加，来拉动消费需求。其中，比较重要的有：落实最低工资制度，提高低收入者劳动报酬；促进增加农民收入；基本实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，提高城乡居民最低生活保障水平、部分优抚对象待遇和企业退休人员基本养老金；支持建立企业职工工资正常增长和支付保障机制；增加财政补助规模，提高城乡居民特别是中低收入者的收入，减轻困难群众在教育、医疗、住房等方面的负担；大力支持保障性安居工程建设等。
　　增加需求应调整财政制度。当前，中国经济所面临的真正的挑战在于经济增长的不平衡和不可持续性。其重要原因，一方面需求明显不足；另一方面供给侧改革不到位。在全球金融危机以前，中国快速的经济增长，部分原因归于来自美国和欧洲强劲的外部需求，而这些需求现在正逐渐减小，中国投资率将持续走低。要解决中国经济的扩大需求和持续增长问题，首要的方法应该是调整中国财政制度，这将有利于弥补放缓的投资增长和变弱的出口市场。中国财政预算的不合理在于其有限的规模，以及中央和地方的收入和支出分配的方式不一致。社会主义经济体的特点是能够拥有和控制所有关键性资源并主导所有主要的战略活动，而中国财政总预算只占了国民生产总值（GDP）的28%。这个比例与其他类似国家相比实在是偏小，如中上收入国家：35%，经济与合作发展组织（OECD）大多数经济体：40%45%。据世界银行报告《2030年的中国》分析，与其他类似国家相比，中国财政预算所提供的社会服务及其他消费需求所占GDP的百分比排倒数第三。这就解释了中国总体消费比例（家庭和政府）要比其他类似国家低10%-15%的原因。如果实施了财政改革，此项改革能够提高政府支出，多增加其占GDP的4%-5%。这样一来，就能够确保中国有足够的需求，以维持其年均6%-7%的经济增长率。
　　货币政策的取向及思路。继续实施稳健的货币政策，同时正确处理经济平稳发展、结构调整和通胀预期管理三者的关系，全力维护好经济增长、物价稳定和风险防范三者的平衡。主要思路包括：
　　一是促进规范金融市场的建立，大力深化金融机构改革。继续深化大型商业银行改革，不断完善公司各方面管理，逐步实现现代金融企业制度，继续深化内部管理和风险防范管理，提高创新能力和国际竞争力。
　　二是提高金融体系配置效率，完善金融调控机制，扎实推进利率市场化改革和人民币汇率形成机制改革。加快完成市场基准利率体系的建成，努力提高央行对市场利率调控水平，正确高效引导金融机构进行风险定价。（下转7版）
（上接1版）继续深化人民币汇率形成机制的改革创新，增强人民币汇率双向浮动弹性，使市场供求规律能在汇率形成中发挥更大作用，以便保持人民币汇率基本稳定在合理均衡水平上。同时加快发展外汇市场，推动汇率风险管理工具创新，密切关注国际形势变化对资本流动的影响，加强对国际资本的有效监控。
　　三是全力支持对经济结构的调整，不断优化信贷资源配置，更好地服务实体经济发展。积极培育多层次、多元化、良性竞争的农村金融服务体系，为促进农业增产、农民增收、农村发展提供更多金融支持，努力开创金融支持就业、扶贫、助学等民生工程的新局面；加大对中小企业尤其是小微企业的金融支持力度；加大对事关全局、带动性强的重大项目和科技、文化产业、旅游业、战略性新兴产业等国民经济重点领域的支持。
　　四是全方位引导货币信贷及社会融资规模稳步健康增长，深化宏观审慎政策框架，全面运用各种货币政策工具，保持合理的市场流动性。继续发挥宏观审慎政策的逆周期调节作用，根据经济景气变化、金融机构稳健状况和信贷政策执行情况等对有关参数进行适度调整，引导金融机构有针对性和灵活性地支持实体经济发展。根据国际宏观经济形势，综合货币收支和流动性供需关系，运用央行票据、存款准备金率、逆回购、正回购等各种流动性管理工具，综合调节好银行体系流动性，引导市场利率平稳浮动。
　　五是切实维护金融体系稳定，防范系统性金融风险。巩固健全系统性金融风险的防范预警和评估体系，强化不同行业、不同市场和国际金融风险的监测评估，防范部分地区、行业、企业等实体经济风险及非正规金融风险向金融体系的传导。建立风险预警和处置预案，促进存款保险制度的建设。督促金融机构加强内控和风险管理，继续加强对金融机构表外业务、地方政府融资平台贷款和房地产业的风险评估与监测管理。
　　在世界金融格局调整变化的格局中，跨越中等收入陷阱的经济治理的重心是金融治理能力的提高。因此，中国金融业要实现全球的战略定位必须厘清面对的主要困难与挑战。
　　金融市场化程度有待提高。从国际金融体系的演变和发达国家的历史经验来看，一国尤其是像中国这样由计划经济向市场经济转变的发展中大国，要想在全球金融格局中占据一席之地，实现后危机时代金融的战略定位和跨越发展，一个自由而开放的宏观金融环境必不可少，因此，在今后一段时期内，中国应不断深化金融改革，提高金融市场化程度，努力克服以下三大障碍：
　　利率市场化障碍。利率是金融产品和服务的基本价格，是其他众多金融创新和衍生产品定价的参照基准，因此在发挥市场配置资源作用方面有着极为重要的意义。中国的利率市场化是一个承上启下的过程，分别经历了放开国内外币存贷款利率，扩大银行贷款和存款利率的浮动范围，在企业债、金融债、商业票据方面以及货币市场交易中全部实行市场定价，扩大商业性个人住房贷款利率的浮动范围等阶段，但这远未达到社会主义市场经济对资金价格市场化的内在要求，因此必须继续有规划、有步骤、坚定不移地推进利率市场化改革。
　　资本流动障碍。随着中国经济改革的稳步推进和经济空间的逐步拓展，资本市场也获得了长足发展，其重要性日益明显。目前，中国在国际经济方面发挥的作用越来越大，而在国际资本市场中的影响力却微乎其微，其中一个重要原因就是资本市场的开放程度不高，从而阻碍了国际资本的流入。尽管对资本流动的管制能够有效地防止资本快速流动引发的风险，但是也失去了在全球范围内优化资源配置的好处。未来中国要想在经济发展和资源利用间找到平衡点，扩大在国际金融市场上的作用，就要适当地解除资本的流动障碍，保证在市场经济条件下的公平竞争。
　　汇率障碍。根据克鲁格曼“不可能三角”模型，一国不可能同时实现资本的自由流动、货币政策的独立性和汇率的稳定。未来中国要想在实现资金全球配置的同时，拥有独立的货币政策，汇率的市场化改革势在必行。更为重要的是，汇率制度改革还能够为人民币的国际化创造良好的货币环境。今后仍需进一步推动人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率的弹性，提高在资本开放过程的中的抗风险能力，为人民币成为世界主要货币之一的战略目标奠定基础。
　　金融结构有待进一步优化。目前，中国的金融结构系统仍然以银行为主，这突出表现在：银行资产在全部金融资产中占有绝对优势，资本市场的发展尽管增加了直接融资的比重，但间接融资的主导地位仍未得到根本性转变，保险业、信托和金融租赁业发展缓慢，社会融资风险高度集中于前者。过多的货币性资产无疑会压缩社会融资的途径和空间，降低金融创新的能力和动力，使得企业的负债水平居高不下，不利于金融结构的优化和实体经济的发展。其资源分配又主要集中于国有企业和大型企业，从而将大多数中小企业和民营企业排斥在有组织的金融市场之外，这在客观上催生了各种形式的民间金融市场，在加剧金融系统不稳定因素的同时，增加了金融监管的难度。
　　中国金融城乡二元结构有待缩小。一方面，农村和欠发达地区产业化程度低，经济效益不明显，信息成本较高，又缺乏足够的抵押担保品和防范风险的可替代手段，从而导致金融机构往往不愿意在上述地区开展业务，造成“市场失灵”；另一方面，通过政府补贴和非营利性组织捐助等形式注入的资金，由于逆向选择和道德风险等原因，在实践中使用效率较低，违约情况时有发生，影响了资金的循环使用，并降低了农村和欠发达地区的整体信用状况，造成“政府失灵”。上述两种“失灵”反过来又会产生明显的虹吸效应，引起资金从农村到城市、从西部到东部的逆向流动，进一步阻碍当地的经济发展和合理、均衡的金融结构的形成。
　　因此，中国金融如果要在跨越中等收入陷阱阶段发挥重要作用，并在国际金融危机后实现战略崛起，必须首先着力解决自身存在的结构性难题，不断优化金融业的内部结构，建立统一的全国金融市场，推动金融系统的健康发展。
　　提高对金融治理重要性的认识。纵观世界各国在从中等收入阶段向高收入阶段发展的过程中，都会面临巨大的经济社会转型的挑战，其中，金融治理的重要性在此阶段起到决定性作用。中等收入陷阱源于中等收入经济体的经济不稳定，而经济不稳定则主要源于频繁爆发的金融危机。中等收入经济体之所以频发金融危机，是因为其经济与社会转型所引发的一系列结构问题。避免中等收入陷阱，关键在于防范金融危机：政治上，要建立强有力的支撑改革和审慎监管的体制；政策上，要及时、审慎地推进财政改革和金融改革；技术上，要实施宏观审慎监管，维持金融稳定，并建立有效应对危机和加速危机恢复的机制。中国正处于中等收入阶段，要跨越中等收入陷阱，关键同样在于避免金融危机。而防范金融危机的关键，主要在于防止不稳健的金融自由化和对企业债务问题的不当处理。
　　（作者系国家开发银行行长）