用一张蓝图治理“规划打架”

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“多规合一”在全面深化改革总体布局中占据重要一席，具体是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多种规划相互融合，用一张蓝图治理“规划打架”。对推动空间规划领域制度创新而言，“多规合一”具有重大破题意义，是保障经济社会持续健康发展的创新性举措，必须在及时总结试点经验的基础上加以推广和坚持。
开展“多规合一”势在必行
　　现行规划内容差异较大。虽然当前各项主要规划均涉及空间资源利用问题，但侧重点明显不同。国民经济和社会发展规划是总体纲要，统筹安排和指导经济、社会、文化等领域建设工作。城乡规划是对城乡发展建设空间的总体部署，是以促进城乡全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。土地利用总体规划是对用地结构和布局进行调整或配置的长期计划，主要是为了严格土地用途管制，促进土地的科学合理利用。生态环境保护规划主要目的是构建生态安全战略格局，加强生态环境的保护与建设。这些规划发展历程不一、内容各有所长，但也使得各自编制的出发点、技术路线难以统一。
　　规划之间协调效应不强。相关规划隶属于不同部门管辖，“条块分割”现象严重，有时对同一空间的规划利用存在较大差异甚至相互矛盾。国民经济和社会发展规划一般由发展改革部门牵头编制，规划年限一般为5年；城乡规划由规划主管牵头，依据城乡规划法要求进行编制；土地利用总体规划由国土主管部门牵头，依据土地管理法要求进行编制；生态环境保护规划则由环保主管部门牵头负责。每项规划在各自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，容易出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，严重削弱了规划的科学性和权威性，进而产生空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。
“多规合一”关键在“四个统一”
　　建立统一衔接的规划体系。设立“多规合一”委员会或类似功能性机构，由市县政府主要领导牵头，统筹考虑经济社会发展、城市建设、土地利用和生态环境保护等相关规划的核心目标，科学制定指标体系，构建协同联动工作机制。根据法律法规要求和各类规划自身特点，探索确定规划的中期年限和目标年限，并以此作为各类规划衔接的时间节点，不断提高规划体系的整体性、协调性和规范性。
　　制定统一规范的技术标准。在“多规合一”改革过程中，国家层面应在顶层设计环节重新修订相关法律法规和技术规范，加强规划间的融合和衔接，为“多规合一”创造有利条件。试点市县应抓紧对城乡规划、土地利用规划、环境保护规划的技术标准进行梳理，探索在基础数据、空间分区、用地分类等标准上实现统一，消除不同规划间的矛盾冲突。
　　构建统一配置的空间布局。相关主管部门在编制各专项规划时，应从规划制定的实际可操作性出发，形成统一的城市发展目标定位，并形成一致的基本农田保护区、生态保护敏感区、风景名胜区等禁止建设区域的保护红线，确保相互之间在目标定位和底线控制上的同一性，为规划顺利实施创造必要前提。要明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，划定统一的建设用地规模控制线、建设用地增长控制线、产业区块控制线、生态控制线和文物遗存范围控制线，以及耕地、林地、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划，逐步形成市域空间开发与保护的统一格局。
　　建设统一协同的信息平台。应全面整合经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划的数据信息，以土地利用总体规划和城市总体规划“两规”图纸为基础，构建具有动态维护更新机制的空间规划信息管理平台，有效整合归集规划信息、国土资源管理信息、环境敏感信息、建设项目信息等资源，并逐步将交通、水利、安监、教育、医疗、农业等部门涉及空间规划管理的信息纳入这一平台，在全市县范围内形成一张工作蓝图，最终实现信息共享、条块联动、实时更新，推进城市空间资源的统筹管理。
推进“多规合一”必须注重实效
　　服务重大项目建设。紧扣重大项目落地生根来推进“多规合一”，有效统筹资金、土地和生态等各类资源，推进高速公路、港口、航道、地下综合管廊和新兴产业与服务业等项目建设，打通规划与经济社会发展之间的联系渠道。
　　优化建设项目审批。加快构建“政府统筹、部门协同、信息共享、并联审批、注重监管”的建设项目审批管理新机制，以统一的综合信息平台为技术支撑，以“一张蓝图”为管理依据，使空间资源在不同的规划中相互匹配，在先行实现“一个窗口”受理的基础上，最终实现“一张表格”审批，推动政府职能转变和服务创新。
　　争取上级政策支持。由于“多规合一”对测绘基准、规划底图、技术方法、标准规范、编制机制等提出了更高要求，最终试点成效很大程度上取决于省级乃至国家层面作用的发挥。因此，试点市县应及时向上反映动态进展，建议国家层面在专业领域作出必要的顶层设计，省级层面在职权范围内给予更多试点资格，进一步完善相关法律法规和配套体制机制，争取在空间功能定位、范围边界、技术导则等方面获得更多务实新政。