增强政府决策定力

近些年来，一些地方重化工、核电、垃圾焚烧等PX大型项目建设，不时陷入“群众一抵制，项目即下马”的困境。这引发了对政府决策定力的思考。那么，什么是政府决策定力？为什么一些地方政府在诸如大型项目建设决策上显得定力不足？如何增强政府决策定力？
什么是政府决策定力
　　定力，指处变和把握自己的意志力。政府决策定力，笔者认为，应指政府正确决策的意志力，也就是说，政府决策定力、底气来自于正确决策。那么，什么是正确决策？有科学依据的决策就是正确决策吗？对政府决策而言，这并不尽然。
　　政府决策，是政府为实现特定目标而采取的一系列决定和行动，是一个包括决策制定与决策执行的过程。政府决策与一般决策不同，既具有科学性又具有政治性。政府决策的科学性表现在：为实现既定目标，在方案设计和选择上，运用专业知识和技术，追求效能和效率的过程。其中，效能反映的是目标与方案之间的因果逻辑检验；效率反映的是有效实现目标的不同方案之间成本与效益的比较。政府决策的政治性表现在：政府与利益相关者，为平衡公共利益与小集体利益、不同小集体利益之间的关系，相互之间的博弈过程。这一博弈过程，源于政府决策对利益相关者的依赖性：一是政府决策只有被利益相关者接受和认同，才具有正当性；二是政府决策除了需要执行机构的合作与协调，还需要作为目标群体的利益相关者的积极响应和主动配合，才具有执行性。
　　因此，政府决策既要作科学考量又要作政治考量。对政府决策而言，符合科学性的要求，是正确决策的必要条件而不是充分条件；正确决策还要符合政治性的要求，即具有正当性和执行性。由于公共利益与小集体利益之间、不同小集体利益之间，既具有利益一致性又具有利益的冲突性，为获得正当性和执行性，政府决策是一个寻求支持化解反对的博弈过程。只有获得正当性和执行性，具有科学依据的政府决策才是正确决策，才具有公信力和执行力，政府决策定力才有底气。
　　为此，作为目标群体的利益相关者即公众，参与政府决策成为必然选择，政府决策模式走向公共决策。这也是境外先行现代化国家和地区政府，在重化工、核电、垃圾焚烧等PX大型项目建设决策上取得成功的重要经验。
为什么显得定力不足
　　实际上，在涉及广大群众利益的重大决策项目上，我国已经认识到推进公众参与政府决策的重要性和紧迫性，试图通过公众参与政府决策，实现正确决策，提高决策的公信力、执行力。党的十六大以来，推进公众参与政府决策，始终是推进依法行政和法治政府建设以及政务公开的重点工作。中央先后颁布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》，以及《关于进一步推行政务公开的意见》《关于深化政务公开加强政务服务的意见》《关于全面推进政务公开工作的意见》，要求政府决策遵循民主决策、科学决策、依法决策原则，并从最初提出致力于建立健全公众参与、专家论证与政府决定相结合的行政决策机制，到最终明确建立依法决策机制，把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序。政府决策，与过去相比，更加注重民情、民意、民智、民力，从而“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。实质上，我国政府决策模式正走向公共决策，即政府与公众协商决策。
　　但是引入公众参与，并没有完全实现正确决策，从而提高决策的公信力、执行力的目标，相反一些地方政府在诸如大型项目建设决策上显得定力不足。这归因于一些地方政府未严格遵循依法决策机制，未实现正确决策，对公众参与政府决策，存在观念认识的错误。
　　一是错误认为只要决策符合科学性的要求，公众就应当自动支持。比如大型项目公众担忧的安全性问题，认为只要专家出具专业性的安全报告，公众就不应反对。但实际上即使是专家意见，公众也需要被说服，况且，安全性问题还需执行时企业严格管理、执行机构严格监管作为保障，况且还有复杂的利益关系协调问题。
　　二是错误认为公众参与决策影响决策的时间效率。决策包括制定与执行，没有公众参与决策制定，时间效率的确可能提高了，但却可能因公众参与不足使决策缺乏正当性和执行性，在执行时遭遇抵制。本应在决策之前完成的意见交锋和利益博弈，就会延宕到决策实施当中，为决策推行埋设暗礁。
　　正因为存在观念认识的错误，一些地方政府在公众参与政府决策上，采取了机会主义行为，即选择性公众参与。要么公众参与不及时，比如已经决策或开始实施时；要么公众参与有效性低，比如信息选择性公开、咨询时忽视反对声音、决策时没有充分考虑反对意见。所以出现“群众一抵制，项目即下马”的困境，决策显得定力不足，除了科学性以外，正当性和执行性不足是主要原因。
如何增强政府决策定力
　　依法决策机制的建立，即把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，已为增强政府决策定力提供了良好基础。只要严格遵守依法决策机制，就能保障决策的科学性、正当性和执行性，达成正确决策，提高公信力和执行力，从而增强政府决策定力。
　　当前，增强政府决策定力，除了决策符合科学性之外，重要工作是决策要获得正当性和执行性。为此，要进一步健全依法决策机制，坚持重大行政决策以公众参与为原则，不是选择性参与，而是约束性参与，做实做细公众参与环节。
　　全程参与。政府决策是一个过程，包括决策前、中、后三个阶段，公众参与行政决策，理应是全程参与，包括决策前、中、后三个阶段，而且决策前、中两个阶段向公众参与开放比决策后阶段更具实质意义。只有决策前、中两个阶段的参与，才能化解决策后的阻力。诸如大型项目建设，议程由政府发起，在政府发起议程时，就要让公众参与，不要进入决策或开工，才让公众参与。决策后实施阶段，让公众监督企业严格管理、监督执行机构严格监管。
　　有效参与。不仅要告知，而且要咨询、共决。“告知”要做到全面、准确、及时；“咨询”要做到保证公众“不同的声音”被听到；“共决”要做到协商决策，达成一致。做到“开放式决策”，决策前广泛征求意见，决策中扩大参与互动，决策后加强反馈与评估。
　　建立第三方平台。比如，广州创建的“公众咨询监督委员会”，针对具体决策事项，遵循“一事一会”的原则，由主办决策事项的政府部门发起，于决策事项拟议阶段成立，至决策完成时终止，是有益的探索。
　　增强决策定力，健全依法决策机制是基础，基础不牢，地动山摇。公众对决策的参与必须真正得到保障，再不能是走过场。这样的决策形成后，具有正当性和执行性，才能保持决策定力。