地下管廊：一个城市的良心

雨果说过，“下水道是城市的良心”。地下管网状况反映了城市管理者的责任心，也是城市持续竞争力的重要表现。所谓城市地下综合管廊，就是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。建设城市地下综合管廊，是解决“马路拉链”和“空中蜘蛛网”的根本手段，对于完善城市地下管网基础设施、提高城市综合承载能力具有重要意义。发达国家的地下综合管廊建设至今有一百多年的历史，已经形成了功能完善、规模庞大的城市地下综合管廊系统，并成为国外发达城市市政建设管理的现代化象征和城市公共管理的一部分。
欧洲国家的做法
　　欧洲是地下空间开发利用的先进地区，特别是在市政设施和公共建筑方面更是如此。城市地下综合管廊就起源于19世纪的欧洲，首先出现在法国。1833年，法国巴黎政府为解决塞纳河污染问题，在建设整个城市的地下排水系统时，同步建设有足够空间敷设给水、压缩空气管、通信、交通信号等各种地下管线的综合管廊，提高城市环境质量。早期地下综合管廊以结合排水道的半圆形断面为主，后来为适应现代城市管线的种类多和敷设要求高等特点，综合管廊的断面被修改成了矩形形式。经过探索、研究、改良和实践，其技术水平已完全成熟，目前，巴黎及近郊的地下综合管廊总里程已达2000多公里，建设规模位居世界城市之首。随着巴黎实践的成功，欧洲的许多重要城市，例如英国的伦敦、德国的汉堡、俄罗斯的莫斯科和彼得格勒、西班牙的马德里和巴塞罗那、瑞典的斯德哥尔摩、挪威的奥斯陆等，也先后开始建设地下综合管廊系统并获得了极大发展。经过几十年乃至上百年的建设，这些城市也都建成了较为成熟和完善的地下综合管廊系统。
　　在不断完善管廊技术的同时，欧洲城市还配套发展了地下综合管廊管理体制。例如，在英国、法国等国家，城市地下综合管廊被作为公共产品范畴，由政府出资建设。在地下综合管廊建成后，城市政府往往将廊位出租给各管线使用主体（出租价格根据实际情况逐年调整），通过这种方式收回部分投资成本。为加强对地下综合管廊的管理并提高其利用率，欧洲国家出台了相关法律法规，明确规定在设有地下综合管廊的地段敷设管线时必须入廊，而不得直埋敷设。
亚洲国家的做法
　　在亚洲，日本的地下综合管廊（日本称“共同沟”）建设经验丰富，并且以规划先行、法规完善和技术先进而著称。
　　1926年关东大地震之后，日本政府针对地震导致的管线大面积破坏，从防灾角度在东京都复兴计划中规划建设综合管廊，将电力、电话、供水和煤气等管线集中铺设。如今已投入使用的日比谷、麻布和青山地下综合管廊是东京最重要的地下管廊系统。例如，采用盾构法施工的日比谷地下管廊建于地表以下30多米处，全长约1550米，直径约7.5米，如同一条双向车道的地下高速公路。日本其他大城市，如大阪、京都、名古屋、横滨、福冈等均大量投入综合管廊建设，日本全国已兴建超过2000公里的地下综合管廊。
　　在建设地下综合管廊时，日本非常重视配套法律法规的建设。早在1963年就制定了《关于建设共同沟的特别措施法》，从法律层面规定了日本相关部门需要在交通量大及未来可能拥堵的主要干道地下建设“共同沟”。在完善的法律法规指导下，日本政府负责城市地下综合管廊的出资建设（中央政府和地方政府分别负责国道和地方道路的地下综合管廊建设费用），后期运营管理则由政府与管线使用主体共同负责（国土交通省下属专门的道路管理部门负责综合管廊公用设施的日常运营维护，各管线使用主体自行负责管廊内各种管线维护）。
　　此外，城市国家新加坡也十分重视地下综合管廊建设。正是按照“先规划后建设、先地下后地上”“需求未到、基础设施先行”的市政建设理念，并辅之以严格的规划许可制度，新加坡将位于滨海湾、3.9公里长的地下综合管廊建成了世界商业和金融中心的“生命线”。
几点启示
　　一是城市地下综合管廊建设要有综合性、统一性和前瞻性的规划设计。城市地下综合管廊建设必须要重视规划，未建设先规划并预留未来使用空间。城市地下综合管廊建设规划必须纳入城市发展总体规划布局中，并综合考虑城市现有和未来的人口、资源、技术以及管线需求等方面的制约因素，将近期发展与长期发展相结合，并与地铁、地下通道等城市地下设施规划相协调和衔接，只要有条件就应尽可能与其他地下设施同步合建。
　　二是城市地下综合管廊建设需要强有力的法律保障。国外经验表明，城市地下综合管廊建设离不开详尽而有效的地下空间管理法律法规作为指导，以此规范城市地下管线投资、建设和运营行为，完善包括政府管理部门、管线使用主体、管廊运营维护主体等在内的各方主体的责任义务划分以及争议解决机制等，并同时建立和完善应急事件处置机制和预案。
　　三是城市地下综合管廊建设需要建立合适的投融资模式。一般来讲，城市地下综合管廊投资额都较大，完全由政府来买单并负责运营和管理的财务可持续压力会很大。许多发达国家采取了政府主导和市场参与的原则，建立政府与市场合理分工的城市地下综合管廊投资收益机制，运用政府与社会资本合作模式，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等形式，将地下综合管廊的投资、建设和运营成本在各管线使用、受益主体间进行合理分担，以减轻政府财政负担，保障地下综合管廊的可持续运营。
　　四是城市地下综合管廊建设需要完善政府监管体系。由于城市地下综合管廊建设、运用周期很长，往往能够达到100年左右。在如此长的周期内，无论地下综合管廊运营权交给哪类主体，政府主管部门都必须加强对地下综合管廊运营主体和运营过程的有效监管。在完善应急事件处置办法的同时，加强运营成本审查，有效引导运营行为，提高地下综合管廊维护质量，使地下综合管廊设施处于良好的技术状态，尽可能延长其使用寿命，杜绝运营中断现象发生。